以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提升我國糧食和食品安全保障能力

　　國務院發(fā)展研究中心主任、研究員李偉

　　糧食和食品安全是全社會高度關(guān)注的民生問題，也是經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要基石。經(jīng)過長期努力，中國在保障糧食和食品安全方面取得了超越自身經(jīng)濟發(fā)展階段的巨大成就。前不久，英國經(jīng)濟學人智庫發(fā)布《全球糧食安全指數(shù)報告》，用食品價格承受能力、食品供應能力、質(zhì)量安全保障能力等三個方面28個定性和定量指標衡量，在2015年全球糧食安全指數(shù)排名中，中國綜合排名第42位。這大大先于中國在全球人均GDP排名中的位次。

　　當前，我國糧食市場上各種食品供應充足、價格穩(wěn)定，我國糧食和食品安全的主要矛盾已由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，新形勢下繼續(xù)提升我國糧食和食品安全保障能力依然面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。

　　——從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)看，庫存積壓與進口增長并存的問題日益凸顯。當前我國農(nóng)產(chǎn)品總量供給充裕，但優(yōu)質(zhì)化、多樣化、專用化農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展相對滯后，國內(nèi)外價格倒掛嚴重，導致部分產(chǎn)品庫存過多與部分產(chǎn)品進口快速增長同時并存。據(jù)估算，2015年我國糧食產(chǎn)量為6.2億噸，消費量約為6.5億噸，需要靠進口彌補的缺口約為0.3億噸。但2015年我國糧食實際進口量達1.3億噸。之所以超量進口1億噸，在于我國需求量大的大豆國內(nèi)生產(chǎn)不足，國內(nèi)玉米價格過高、高粱和大麥等玉米替代品受價差驅(qū)動大量進口。超量進口的結(jié)果，是國內(nèi)糧食庫存快速增加，特別是國家托市收購的玉米、稻谷庫存問題突出。庫存積壓與進口增長并存，反映的是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升的速度跟不上消費者對品質(zhì)不斷提高的需求，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整跟不上國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場融合和農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢變化的步伐。

　　——從產(chǎn)能結(jié)構(gòu)看，存在大量需要退出的邊際產(chǎn)能。目前我國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)能中，有大量是以透支資源和犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取的，是農(nóng)業(yè)的邊際產(chǎn)能。如過量使用化肥和農(nóng)藥，長期超采地下水;又如雖然我們自2014年以來加大了上世紀末和本世紀初開始大力實施的退耕還林、還湖、還草的規(guī)模，但是侵占濕地造田種糧、造池養(yǎng)魚，開墾陡坡耕地和易沙化土地的現(xiàn)象在一些地區(qū)仍然存在;還有利用重金屬污染耕地種糧種菜，農(nóng)用薄膜殘留土壤等。這些生產(chǎn)行為雖然增加了當前產(chǎn)量，但這是以犧牲子孫后代發(fā)展根基為代價換取的。現(xiàn)在長期利用這些農(nóng)業(yè)邊際產(chǎn)能帶來的后果在逐步顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力不斷下降，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的壓力持續(xù)加大。如果把農(nóng)業(yè)邊際產(chǎn)能外部負效應內(nèi)部化，這些都是得不償失的，需要堅決退出。

　　——從經(jīng)營主體結(jié)構(gòu)看，規(guī)模經(jīng)營占比亟待提高。經(jīng)營規(guī)模過小，不僅導致農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低，而且影響食品加工和經(jīng)營域的質(zhì)量監(jiān)管。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，雖然耕地流轉(zhuǎn)率達到了33%，但多數(shù)是農(nóng)戶之間的零星流轉(zhuǎn)，小規(guī)模農(nóng)戶仍然占絕對主導地位，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代企業(yè)等適度規(guī)模經(jīng)營主體剛剛起步，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所占比重還很低。在這種農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局下，難以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標準化水平，也難以從源頭保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。在食品加工和經(jīng)營環(huán)節(jié)，我國有40多萬家食品生產(chǎn)企業(yè)、300多萬個食品經(jīng)營主體，以及難以計數(shù)的小作坊、小攤販，市場集中度很低，缺乏大企業(yè)、大品牌，大大增加了監(jiān)管難度。

　　應對這些挑戰(zhàn)，根本出路在于推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)的市場競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。這是當前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向。國務院前不久印發(fā)了《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020年)》，對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體思路和重要舉措進行了部署。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中，加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度，提升糧食和食品安全保障能力，核心在于抓好以下幾點。

　　，以市場化手段加快去庫存。糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品庫存的形成，根源在于托市收購價承載著保收入、保產(chǎn)量、保市場等多重政策目標，長期高于市場均衡價，難以與進口產(chǎn)品競爭，難以順價銷售出庫。這不僅增加了財政負擔，而且制約了整個產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展。要破解這一難題，就必須改革農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用�？偟姆较蚴恰笆袌龆▋r、價補分離”，通過“市場定價”促進種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過“價補分離”保障農(nóng)民收入在轉(zhuǎn)型期能夠基本穩(wěn)定。從2014年開始，我們對新疆棉花和東北地區(qū)大豆實行目標價格補貼改革試點。從今年開始，對東北地區(qū)玉米實行市場化收購加生產(chǎn)者補貼的新政策。這些都是積極的改革探索，改革效果將逐步顯現(xiàn)。從長遠看，我國農(nóng)業(yè)支持政策體系也需要調(diào)整完善，逐步減少農(nóng)產(chǎn)品市場價格支持，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研和推廣等一般服務投入，為市場留出更大空間。

　　第二，以適度規(guī)模經(jīng)營提升農(nóng)業(yè)競爭力。發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，是應對城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化和農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化的必然要求，也是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、控制農(nóng)產(chǎn)品人工成本過快上漲、增強我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力的根本出路。盡管資源稟賦決定了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模特別是土地經(jīng)營規(guī)模不可能達到新大陸國家甚至歐洲國家的數(shù)量級，但對促進土地流轉(zhuǎn)集中、發(fā)揮適度規(guī)模經(jīng)營在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中引作用的必要性、緊迫性要有足夠認識。要推進“三權(quán)分置”改革，加快農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，探索對通過流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)登記頒證，在維護承包戶權(quán)益和經(jīng)營者權(quán)益之間尋找平衡點。加快構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系，大力發(fā)展家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟既體現(xiàn)在生產(chǎn)域，也體現(xiàn)在服務域，要擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務創(chuàng)新試點和政府購買公益性服務機制創(chuàng)新試點范圍，推進代耕代種、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治等服務的專業(yè)化、規(guī)�；�、社會化。

　　第三，以綠色產(chǎn)能的增長接替邊際產(chǎn)能的退出。促進農(nóng)業(yè)邊際產(chǎn)能有序退出，必須找準支點，特別是要把外部負效應內(nèi)部化，讓采取這種生產(chǎn)方式的人付出代價，讓其有壓力退出。例如，推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，讓水價反映供水成本和水資源稀缺性。同時，應當利用目前農(nóng)產(chǎn)品總量充裕的有利時機，加快退耕還林、退耕還濕、退養(yǎng)還灘，擴大地下水超采、重金屬污染等地區(qū)的輪作休耕力度，國家可給予一定補助，讓這些地方的農(nóng)民有動力退出。要提升綠色、健康、有效率的產(chǎn)能，讓其能夠接替甚至跑贏邊際產(chǎn)能的退出。為此，要實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。大規(guī)模開展高標準農(nóng)田建設(shè)，到2020年確保建成8億畝、力爭建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標準農(nóng)田。大規(guī)模推進農(nóng)田水利建設(shè)，到2020年農(nóng)田有效灌溉面積達到10億畝以上，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上。大力推進農(nóng)業(yè)科技進步，加快主要糧食作物新一輪品種更新?lián)Q代，到2020年農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率提高到60%。

　　第四，以嚴格監(jiān)管提高食品質(zhì)量安全水平。這既是保障和改善民生的迫切需要，也是增強消費者信心、擴大農(nóng)產(chǎn)品市場空間的必由之路。實踐表明，面對嚴格的質(zhì)量標準，我國農(nóng)業(yè)有足夠的韌性和適應能力。關(guān)鍵在于嚴格執(zhí)法、嚴格監(jiān)管。要提升源頭控制能力，積極探索建立農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑等投入品的電子追溯碼監(jiān)管制度，推動家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)建立生產(chǎn)檔案記錄和休藥期制度。要提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力，建立農(nóng)產(chǎn)品追溯制度，建設(shè)互聯(lián)共享的國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管追溯管理信息平臺。開展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者信用體系建設(shè)，打造農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)信用信息系統(tǒng)，加大信用信息公開力度，讓守信者得利、失信者受罰。

　　第五，在對外開放中提高農(nóng)業(yè)資源配置效率。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個重要出發(fā)點，是提高農(nóng)業(yè)資源配置效率。在構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的時代背景下，提高農(nóng)業(yè)資源配置效率，就不能僅僅立足于國內(nèi)市場，而應當放眼全球，真正做到統(tǒng)籌利用國內(nèi)外兩個市場兩種資源。一方面，要科學確定主要農(nóng)產(chǎn)品自給水平，合理安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先序。按比較優(yōu)勢原則調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐，增強農(nóng)業(yè)競爭力，要繼續(xù)鞏固和發(fā)揮好我國果蔬、茶葉、水產(chǎn)等域的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，擴大優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口，帶動出口產(chǎn)品生產(chǎn)地區(qū)的農(nóng)民增收。另一方面，要統(tǒng)籌考慮全球農(nóng)業(yè)資源稟賦、農(nóng)產(chǎn)品供求格局和投資政策環(huán)境等因素，分區(qū)域、國別、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品確定開放布局，推進進口來源多元化，加快形成互利共贏的穩(wěn)定經(jīng)貿(mào)關(guān)系。特別是要加強與“一帶一路”沿線國家在農(nóng)業(yè)投資、貿(mào)易、技術(shù)和產(chǎn)能域的合作

　　來源：中國經(jīng)濟時報